Le développement local et la mise en compétition des territoires

A l’heure où l’économie de maints pays développés est en crise, les entités administratives infranationales se livrent une compétition d’un genre singulier : Les affrontements purement politiques s’estompent (mais pas toujours) au profit d’affrontements territoriaux. Cette expression cherche à rendre compte des stratégies mises en place sur, par et pour les territoires afin d’y attirer classes créatives[1] et porteurs de capitaux. De véritables opérations de séduction sont ainsi mises en œuvre pour les attirer. Certes, les capitaux sont volatils, mais leurs porteurs sont déjà, intrinsèquement, par leur pouvoir d’achat, une aubaine pour les territoires.

Dès lors, il s’agit de savoir comment capter ces richesses humaines. Les acteurs politiques, et éventuellement économiques, des territoires doivent se demander comment les rendre plus attractifs, mais également plus visibles. La réponse débouche sur l’élaboration de stratégies de développement local, dont il convient ici de présenter la méthode[2].

Ma méthode de développement territorial

Un préalable : le diagnostic territorial

Avant de mettre en œuvre un projet de développement local, il est nécessaire d’établir un diagnostic du territoire que l’on souhaite dynamiser. A cette fin, deux types d’analyse doivent être effectuées. L’une est quantitative, de nature statistique ; elle permet d’évaluer les ressources en facilitant une approche comparative. L’autre est qualitative, de nature géopolitique ; elle permet de comprendre les rapports de forces des protagonistes du territoire et les raisons des freins, potentiels ou avérés, aux projets qui y sont menés.

Petite digression sur la méthode géopolitique

La géopolitique est, à elle seule, une méthode d’analyse qui porte sur des acteurs. Ceux-ci ont des idées, des doctrines, voire des idéologies. Ils les projettent sur les espaces dans lesquels ils évoluent. L’espace, ainsi approprié, devient un territoire. Mais l’espace reste également un support, un théâtre, sur lequel les acteurs entrent en rivalité. Les conflits s’expliquent par la divergence des représentations et des intérêts des acteurs. Pour garder ou acquérir le contrôle d’un territoire, les acteurs emploient différents moyens et déploient des stratégies (pas toujours rationnelles), issues de représentations parfois erronées de la situation.

La mise en œuvre de la méthode géopolitique

1-      Le territoire

Dans le cadre d’un diagnostic territorial, la zone d’étude est plus étendue que le territoire que l’on souhaite développer. Envisagé sous l’angle géopolitique, l’analyse du territoire cherche à identifier les entités qui cherchent à freiner ou empêcher le projet d’aboutir. Il peut s’agir d’entités administratives d’un échelon supérieur ou inférieur à la zone que l’on cherche à développer. Notons qu’ici, le terme entité est une métonymie qui renvoie en fait aux acteurs qui les dirigent. Par ailleurs, il faut prendre en compte les interactions que le territoire à développer entretient avec les espaces adjacents et, si besoin, plus éloignés. Il est nécessaire d’étudier les  flux migratoires pendulaires ainsi que le volume et la nature des importations et des exportations. Tout cela permet de déterminer le degré de dépendance ou d’indépendance du territoire. Ce faisant, il est déjà possible de savoir quels sont les principaux axes de développement : création ou renforcement de réseaux de transports et, éventuellement, amélioration du parc immobilier, consolidation des secteurs phares de l’économie locale, palliation des carences. Concernant le territoire à développer à proprement parler, il est défini par les acteurs politiques qui en ont la charge ou qui y ont des intérêts. De manière optimale, il devrait correspondre à un bassin de vie, c’est-à-dire un espace sur lequel s’effectue la majorité des activités de la population de la région étudiée. Toutefois, certains projets de développement s’envisagent nécessairement à une échelle qui dépasse le cadre du bassin de vie. C’est le cas, par exemple, des grandes infrastructures de transport (autoroutes, LGV, aéroports, etc.). D’autres projets de développement peuvent ne concerner qu’un seul quartier. Autrement dit, l’échelle à laquelle il faut étudier le projet de développement dépend de la nature même du projet.

2-      Les acteurs

Chaque territoire possède ses propres acteurs. La priorité doit être donnée aux élus qui initient le projet, à leurs représentations et à leurs motivations. Bien évidemment, il faut également chercher à comprendre les intérêts des autres élus (quel(s) que soi(en)t leur(s) mandat(s)) et des chefs d’entreprises. Afin de comprendre le territoire, il est possible d’interroger des acteurs qui ont une connaissance particulière du territoire. On pense ici aux directeurs des agences d’urbanisme, aux présidents des CCI. D’autres acteurs ne doivent pas être oubliés, en raison de leur implication dans la vie économique, sociale et politique locale. On pense notamment aux directeurs des services des intercommunalités, aux présidents d’unions patronales, aux responsables d’associations, aux médias locaux, aux présidents d’universités ou de grandes écoles, etc. Tous sont susceptibles d’aider à la compréhension du territoire. Bénéficier d’un regard pluriel donne la possibilité de cerner les stratégies de chacun des acteurs et les contradictions qui en découlent.

L’analyse statistique

L’analyse statistique favorise la compréhension du territoire et de ses besoins, présents et futurs. Plusieurs indicateurs doivent être mobilisés pour cerner toutes les facettes du territoire. L’analyse des prix à la vente et à la location, par types de logements, offre un regard sur les besoins de créer ou de détruire des immeubles ou des ilots d’habitations. L’étude de la structure démographique et des revenus des familles permet de préciser la nature des logements à créer et les besoins en termes d’accès à la culture. Un article ultérieur sera dédié à l’utilisation des agrégats statistiques pour cerner les besoins des territoires.

Le développement territorial : quelques pistes de réflexion

1-      Activités et aménités

L’idée qui sous-tend un projet de développement est qu’il est nécessaire de proposer des activités aux populations que l’on souhaite attirer (ou conserver). A ce titre, certains territoires, étendus, populeux et aux fonctions urbaines très nombreuses, bénéficient de ce que Ludovic Halbert, chercheur au CNRS, a appelé l’avantage métropolitain. L’avantage métropolitain réside dans la capacité des métropoles à mobiliser des ressources à distance. Pour ce faire, elles profitent de leur forte connectivité, de leur population cosmopolite, et de la présence d’acteurs économiques qui sont dans l’obligation d’aller chercher des ressources hors de la métropole. Les territoires qui ne disposent pas de l’avantage métropolitain cherchent néanmoins à peser à un niveau plus élevé que celui auquel ils semblent naturellement destinés. Pour ce faire, ils s’appuient, en France, sur les différentes formes d’intercommunalité. Les villes moyennes, par exemple, qui ont un poids conséquent à l’échelle régionale, peuvent se donner une envergure nationale, voire internationale. Toutefois, les territoires qui bénéficient de l’avantage métropolitain doivent faire face à ses pendants : densité de population très élevée, cherté de la vie, pollution, bruit, etc. Au contraire, les petits territoires, qui ne disposent pas de l’avantage métropolitain, peuvent jouer sur les aménités qu’ils proposent : nature à portée de main, beauté des paysages et des panoramas, absence de pollution sonore, visuelle ou lumineuse, etc. Aussi, tout projet de développement devrait chercher à concilier création d’activités (ou de supports aux activités) et préservation des aménités.

2-      La création d’évènements et de sites remarquables

Pour drainer une population étrangère au territoire, la création et le renouvellement d’évènements sont incontournables. On peut distinguer deux (voire trois) types d’évènements. Il y a tout d’abord les évènements ponctuels, comme l’accueil d’un championnat du monde d’échecs ou de tir à l’arc dans le domaine sportif. Ensuite, viennent les évènements réguliers, qui sont organisés généralement tous les ans ou tous les deux ans. C’est le cas de grands festivals musicaux (Vieilles Charrues à Carhaix, Eurockéennes à Belfort, etc.), de festivals culturels (Festival International de Géographie à Saint-Dié-des-Vosges ou Rendez-Vous de l’Histoire à Blois) ou artistiques (Biennale d’arts contemporains à Lyon, opération Estuaire entre Nantes et Saint-Nazaire, ou encore Festival de la Bande Dessinée à Angoulême). Pour ces deux premiers types d’évènements, il serait intéressant de proposer aux visiteurs une option gratuite ou abordable (1 à 2€ supplémentaires), qui leur offrirait l’accès à un lieu touristique de la ville la veille ou le lendemain de l’évènement. De cette manière, les visiteurs sont incités à rester une nuit supplémentaire, ce qui leur permet de mieux découvrir la ville. Enfin, viennent ce que l’on pourrait appeler les évènements perpétuels qui, en raison de leur longévité, perdent leur caractère temporel pour s’inscrire durablement dans l’espace et devenir des sites remarquables. On pense aux musées dont une partie des expositions est permanente, mais qui voient également se succéder des expositions temporaires. On peut également évoquer les parcs à thème comme le Futuroscope dans la banlieue de Poitiers, ou le Puy du Fou, situé dans la petite commune des Epesses, à quelques kilomètres de Cholet.

3-      Concertation et mise en synergie des acteurs

Du fait d’une pensée jacobine centralisatrice, les projets de développement territorial (ou d’aménagement) ont longtemps suivi une logique de type top-down. Autrement dit, l’Etat initiait et mettait en œuvre les projets. Désormais, cette logique nous semble archaïque, surtout lorsqu’elle s’applique à grande échelle, c’est-à-dire sur un petit territoire. Les citoyens commencent à prendre conscience que la démocratie ne se joue pas seulement dans les urnes. S’ils sont peu nombreux dans les conseils de quartiers, ils ont néanmoins des idées et sont souvent enclins à faire des critiques. Aussi, deux types de registres devraient être mis à disposition dans les mairies (et sur leur site internet). On imagine, d’une part, de nouveaux cahiers de doléances, qui permettraient aux citoyens de partager leurs griefs et, d’autre part, des carnets d’idées, où seraient exprimées des suggestions dans tous les domaines de la vie de la collectivité. Certes, pour les intercommunalités, des Conseils de Développement ont été institués par la loi d’Orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 (LOADT, dite loi Voynet), mais ils ne sont pas suffisants. Il s’agit d’organes consultatifs constitués de représentants d’entreprises, d’organismes publics, de la vie associative, de « personnes qualifiées » et, parfois, de citoyens volontaires. On peut espérer que l’élection de délégués intercommunaux, instituée par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010[3] et mise en œuvre pour la première fois à l’occasion des élections municipales de 2014, permettra de créer un relais entre les citoyens et leur bassin de vie.

En attendant la mise en place d’une réelle démocratie locale, certains acteurs du territoire apparaissent comme des acteurs ressources. Ce sont eux qu’il faut mettre en synergie pour que les projets prennent leur essor. Il s’agit bien évidemment des élus, qui portent les projets, des chefs d’entreprises, des chambres d’activités (CCI, Chambres d’Agriculture, Chambre des Métiers et de l’Artisanat) et des agences de développement (régionales, départementales ou locales). Pourtant, ils ne sont pas les seuls à détenir des informations utiles aux projets ou à être capables de le porter. Ainsi, il ne faut pas négliger les agences immobilières. Elles n’ont pas forcément conscience qu’elles ne vendent pas seulement un bien immobilier mais également un cadre de vie. Pourtant, les agents immobiliers ont une connaissance empirique du territoire, de ses atouts et de ses faiblesses. Aussi, il peut être utile de les consulter. De la même manière, les agents de la fonction publique territoriale ont-ils toujours voix au chapitre lorsqu’un projet est envisagé ? Conscients du territoire dont ils ont la charge, ne sont-ils pas les plus à même de proposer des amendements aux projets pour les rendre meilleurs ?

Depuis quelques années, les collectivités territoriales voient leurs ressources diminuer et se concentrent désormais sur les missions qu’elles jugent prioritaires (transports en commun, par exemple). De notre point de vue, les intercommunalités doivent adopter une politique de développement économique et territorial contracyclique. En effet, en période de crise, il est difficile d’obtenir un développement endogène et il est préférable de démarcher les porteurs de capitaux étrangers en mettant en valeur les savoir-faire et les compétences techniques de la population locale. A moyen ou long terme, cette démarche proactive devrait être, si elle est bien menée, plus que rentabilisée.


[1] L’expression « classe créative » a été imaginée par Richard Florida, un géographe américain. Selon cet auteur, cette classe créative s’épanouirait dans des agglomérations marquées par les 3T à savoir le Talent, la Tolérance et la Technologie.

[2] Plutôt que LA méthode, nous allons présenter la méthode que j’ai théorisée et qui me semble opératoire, même si je ne l’ai pas encore mise en œuvre.

[3] LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.